就在两会召开前夕，一则有关上海土地交易管理制度改革的消息，被舆论普遍解读成中国土地交易管理制度渐进式的改革信号。
3月1日，位于浦东新区的上海市土地交易中心正式揭牌。这个土地交易中心的不同之处在于，它是一个占地3000多平方米、实施公开透明化操作的有形市场。在被称作“大卖场”的交易中心内，每宗入市交易土地的操作流程、进度安排、参与方式、注意事项，以及涉及竞买人的发放标书、勘察提问、受理申请、实施招拍挂等环节中所有能公开的信息，都充分地公开，接受社会监督。
这套流程对内则实行严格的模块化操作，每个模块的工作人员根据电脑指令各管一块，相互制约。用上海市房地产交易中心主任马韧的话说，即便他作为中心主任，也无权插手任何具体交易细节，“连模块工作人员的权限也没有”。
土地问题专家、中国人民大学公共管理学院副院长严金明两会期间接受本报记者采访时认为，上海市土地交易中心的成立，所追求的目标，是把土地交易放到一个公开公正的平台上，这将从机制上保证今后不再出现暗箱操作、贪污腐败和土地资产流失的问题。
据业内人士分析，上海国土部门之所以要建立如此规章苛刻的“阳光机制”，意在摆脱“殷国元阴影”，反思土地交易管理中的制度缺陷。
殷国元，上海房地局原副局长。殷在任10年间，独揽土地审批大权，违规批租土地数量惊人。据当地检察机关指控称，殷受贿3671万元，另有812万元财产来源不明。而媒体则趋向一致报道称，殷所拥有的房产至少有30套，总值在一亿元以上。
殷国元一案充分暴露了土地审批制度的“黑暗面”。业内人士认为，由于土地审批权力过于集中，且得不到制约，必然会滋生腐败。为杜绝此类问题今后再发生，改革现行土地审批制度、让阳光照进“黑”土地，势在必行。
土地资本化加剧
实际上，成立阳光机制的上海土地交易中心只是土地制度管理改革的“冰山一角”。自进入2007年下半年，中国土地最高决策部门就已展开了一场具有自我反思性质的“内部纠察”。
2007年9月下旬，为解决土地执法方面存在的突出问题，国土资源部决定从当日起到当年年底，集中100天时间，开展以查处“以租代征”为重点的全国土地执法百日行动。
这场土地督察风暴迅速刮遍全国。一系列违规、违纪问题随后相继浮出水面。据国土资源部公布的数字，仅到10月30日为止，就已查出3.1万多件违规违法用地事件，涉及土地面积330多万亩。其中以租代征30多万亩，违规扩区设区大约100万亩，未批先用先占大约200万亩。
但在一些业内人士看来，眼下土地治理最为严峻的问题，似乎不在内部管理环节，而在外部的土地交易市场环节。
本报记者曾列席旁听了2008年1月30日召开的全国国土资源管理工作会议。国土资源部部长徐绍史在会上直言当前土地管理工作面临的一些新挑战。其中就包括“土地资本化”倾向不断加剧。
“土地资本化加剧了用地矛盾，近几年能感觉到这个动向。”徐绍史说。在他看来，当前土地与信贷、证券的关系越来越密切，而随着国际资本流动性过剩，大量热钱涌入我国，利用房地产、股市等圈地圈钱等投机问题开始显现，不但对金融安全带来隐患，也对地产的资本属性研究提出了新课题。
徐绍史所道出的这一土地时局的新变化，此前早已被印证。2007年，中国土地交易市场异乎寻常地亢奋。为获得在股市融资的筹码，一些房地产上市公司开始大量储备土地，并逐步演绎出一套“圈地—上市/增发－圈钱－再圈地”的新式财富逻辑。由此制造出一系列天价“地王”。
香港嘉华集团下属公司创造出的10.9亿元广州市珠江新城“地王”新贵，比起拍价高出近5倍；而国内最大金额单宗地块湖南省长沙市新河三角洲地块，被北京北辰和北京城开联合体以92亿元中标。仅凭46.38亿元的起始价，该地块就已经是“中国地王”……
地王频出，充分暴露了面粉贵于面包、地产泡沫暗涌的事实。
据2007年8月中国建设银行(601939行情,股吧)研究部发布的《下半年经济金融形势分析与预测》报告称，从2001年至2007年5月，房地产开发商累计购置土地面积21.62亿平方米，但实际仅开发完成12.96亿平方米，约有8.66亿平方米土地被囤积和倒卖。
另一份由北京师范大学金融研究中心主任钟伟参与撰写的研究报告则称，到2007年年底，全国开发商手中的闲置土地规模已经达到10亿平方米，这些土地存量足够开发商进行4年的开发。
钟伟认为，开发商大量囤积、闲置土地，一个最直接的结果便是，造成市场上商品房供应不足，供需失衡则最终推高房价。
求解土地改革的方向
公开信息表明，近年来国土部门打击囤地行动的力度明显加大。
2007年12月3日，国土资源部、财政部和中国人民银行三部门联合出台了《土地储备管理办法》。值得注意的是，这次土地治理行动对比以往，在制度设计上有一个明显的查缺补漏，即提出由收购、储备机构对土地进行前期开发，把生地变成熟地，实现净地供应。
国土资源部土地利用管理司副司长冷宏志表示，政府将加大处置力度，使开发商闲置土地、待价而沽的情况得到有效抑制。同时，他承认：以往造成土地闲置的原因，政府也有责任。过去政府大量供应生地，供应之后，一旦政府承诺的条件没有履行，或者生地在征地拆迁过程当中执行不下去，就容易造成闲置。
针对市场交易环节的制度改革，充分显示中国土地出让机制自查自纠的勇气和决心。这为一场更深层次的土地变革埋下了伏笔。
本届两会，全国政协委员、山东经济学院房地产研究所所长郭松海的一项提案，普遍引起媒体关注。他建议对部分小产权房先实行合法化，但不一定商品化。
郭松海委员认为，小产权房是在我国城镇化迅速发展、集体土地法规体系不健全的大背景下产生发展起来的。如何解决这一问题，是一场体制政策和民生的艰难博弈，必须依法依理依情地处置，“‘一刀切’的办法是不现实的。”
为此，他建议对在农村原建设用地上开发的住房，可经合法程序，将其纳入住房社会保障体系，转为经济适用房、限价房等保障性住房，缓解中低收入家庭的住房压力。
这是一项大胆的提案，它触及到了一个敏感的问题，即土地应不应该为地方政府所垄断。对于中国土地交易管理制度渐进式的改革，究竟是技术层面的制度创新更重要，还是体制、观念层面的深度变革更重要？在这两个“方向性的问题”上，今后国土部门恐怕要付出更多的努力，去寻找平衡。
一度被指责为推高房价的土地招拍挂制度，在2008年年初陷入了一场频繁流标的泥淖。据不完全统计，新年首场土地交易会以流标告终的城市，涉及北京、南京、福州、厦门等众多中心城市。
曾接受本报记者采访的一位厦门地产商认为，频遭流标的背后，除了有地块自身和市场大环境的因素外，另一个不容忽视的因素是，城市政府对土地收益的过高预期、对土地的过分贪欲。这或许代表时下大多数地产人士的意见。
2008年房地产公司是否还会继续疯狂囤地？楼市是否还将在地王频出的乱象中挣扎？在严金明看来，“这关键要看政府和开发商如何博弈”。
严金明：土地流拍不能说明地价出现拐点
中国土地市场从管理环节到交易环节出现的一系列变化，我们该如何解读？
本报记者就此采访了土地问题专家、中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授。
中国房地产报：最近上海成立的有形的土地交易大卖场，给我们什么样的启示？
严金明：（上海成立土地交易中心）主要是把土地交易放到一个公开透明的平台上，做到公开公正。追求这样一个目标，一是为防止腐败，上海出现的情况大家都知道，怎么样防止这类情况今后不再发生，值得反思。
另一个目的是防止土地资产流失，杜绝暗箱操作。以往不透明的交易规则很容易导致土地资产流失。在这种情况下，建立这种机制，是一个保证。这很重要。
中国房地产报：从来自去年的土地交易市场的变化我们可以看到，许多房地产上市公司疯狂囤地，地王频出。您认为这种趋势2008年还会继续吗？
严金明：这个问题不好回答。这实质上就是一个博弈，政府和开发商之间的博弈。开发商就是期望获得土地增值收益，就是追求高额利润；政府要打击囤地，关键看它采取什么样的手段，看效果怎么样。
这是对政策的评价问题。虽然中央政府部门现在已经关心囤地问题，并且采取了许多措施，但未来效应怎么样，关键还要看博弈的过程。
至于说“地王”，和囤地是两码事。我们应该理性判断，不能一边倒，说高地价出现就会怎么怎么样。有些地方出现了地王是正常的，比如因为特殊区位、地段和功能。只要它是市场情况的真实反映，就不必大惊小怪的。
哪个国家都有地王。政府要做的，无非是去把握宏观调控，考虑宏观上土地怎么供应，从调节整体地价的角度，调节房价。而不是在个别地块上做文章。
中国房地产报：另一个来自土地市场层面的变化就是年初各地土地第一拍频繁流标，您怎么看？
严金明：流拍涉及因素很多。一般是因为低于底价才构成流拍，那么底价是否合适？这是一个要考虑的。另外，就目前的形势而言，各地房子打折、降价，严重影响人们的预期。人们都有买涨不买落的心理，有人观望，对市场判断悲观，由此导致流拍。因此从这一点上看，还不能判断地价出现了拐点。
中国房地产报：这次两会总理政府工作报告中，有关土地市场的未来变化，能传递给我们什么样的信息？
严金明：总的来说，我们国家是在人多地少这样一个前提条件下搞房地产。这就要求我们科学合理地建立一种健康的房地产开发消费模式，要大力发展一些节能环保型的住宅，中小套型的住宅，房地产要从基本国情出发。
另外一个问题是，总理政府工作报告中把房地产问题纳入民生范围思考，这在某种程度上说明，政府认清了自己的职能和角色，正在有意识向公共服务型政府转变。
而要解决住房保障这一民生问题，首先还是要针对保障性住房加大土地供应量。即便在宏观调控的情况下，对中低收入的房地产供应也不能收缩，而且还要扩大，这可能是最基本的一个问题。也就是说，土地供应的结构要控制好，倾向于保障性住房。
建言献策
☆郭松海（全国政协委员，山东经济学院房地产研究所所长）：改革征地制度，维护失地农民权益。
●确定“按价补偿”的思路，对土地补偿费与安置补助费两部分进行评估；土地补偿费按土地原用途进行补偿，安置补助费可采用养老保险法或最低生活保障法来估算，确定各类地域的征地补偿安置分类指导标准。
●调整征地工作程序。将征地分为带项目征地、分批次征地两种运作程序实施。将带项目征地“两公告”改为“一公告”，把原“政府公告”与“国土资源行政主管部门公告”合二为一。
●创建土地征收制度改革的法治环境。一是在土地征收中对“公共目的性”予以界定，逐步将经营性用地排除；二是明确界定土地所有权、收益权、处分权等各种权利的边界，明确界定农民作为集体成员对集体所有土地享有的权益；三是建立和完善土地征收行政救济制度。
●加强对土地市场的监管，加快 对闲置土地清理步伐。对土地闲置满两年，应当依法坚决无偿收回；土地闲置一年以上的，按土地交易价格的20％收取闲置费。
☆施杰（全国政协委员、民进四川省委常委）：建立农村宅基地使用权流转新机制。
在农村宅基地流转方式上，可以建立“保持集体所有、允许上市转让”这一全新的流转模式。所谓“保持集体所有、允许上市转让”，其实质就是在保持农村宅基地集体所有的基础上，对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书，允许农村宅基地及地上房屋与城市商品房、房改房一样，合法上市转让。
☆谢商华（全国政协委员、民建四川省副主委、成都市中级人民法院副院长）：修改土地管理法，改变村民集体所有土地所有权在法律地位上与国有土地所有权不平等的地位。
●土地管理法1986年6月颁布后，已经五次修订，但各地突破土地管理法律法规的现象较为普遍，中央政府不能老是充当“救火队”的角色。
●宪法规定的村民集体所有土地所有权在土地管理法上没有得到切实的保障，如不能转让、抵押、投资入股等，这使得村民集体土地所有权的财产权性质无从体现。
●在修订中应当通过改革征地制度，明确界定征地公共利益的含义，对补偿原则、补偿范围、补偿标准、补偿方式、利益分配制度和征地补偿程序等予以修订。
●健全土地争议的多元化纠纷解决制度及机制，明确土地争议的解决渠道，界定行政调解、行政裁决和司法处理各自处理的争议范围，保障土地权利救济渠道畅通有效。
☆史贻云（全国政协委员）：建议废除土地闲置费，改为征收土地闲置税。
●目前通用的征收闲置费、无偿收回国有土地使用权效果并不明显。土地闲置费属于行政收费性质，随意性较大。大多数城市政府都是待闲置两年后直接收回国有土地使用权或任由土地继续闲置和荒芜。
●废除土地闲置费，改为征收土地闲置税，将具有强制性。税收与行政收费最大的区别在于，地价税作为赋税具有强制性，开发商或其他土地持有者必须依法纳税，征税机关也必须履行依法征缴税款的行政职责，免却了闲置费没有强制力而产生的可收可不收、执行弹性大以及因此而衍生的诸多弊病。
☆黄文仔（全国政协委员、星河湾集团董事长）：
解决保障住房靠房地产开发商是不可能的，房地产开发商要追求经营利润，应该是政府要把土地的出让金要回归到普通老百姓的身上。
☆李冬玉（全国政协委员、陕西省国土资源厅副厅长）：我国应防止“公共利益”征地被扩大和滥用。
●现行征地制度存在着一些突出问题。比如，在一些地方，开发商伙同当地政府滥用公共利益的名义，强制被征地农民做出牺牲和让步。
●先限制征地范围，在现行《划拨用地目录》基础上，研究制定《征收、征用土地目录》，严格使用国家征地权限，确保征收征用土地在“公共利益”需要的范围内。而且，无论是“公共利益”征收的土地还是非公共利益使用的土地都要首先符合土地利用总体规划和土地利用计划。
