“住有所居”：中国式住房保障艰难启幕

“住有所居”：中国式住房保障艰难启幕

　　廉租房建设每年面临资金缺口达400多亿元之巨

　　建设部统计，目前全国城镇人均住房建筑面积低于10平方米的低收入家庭还有约1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%

　　2007年8月国务院24号文提出限期全国形成面向低收入群体的住房保障体系，2008年元旦国家主席胡锦涛在新年贺词中提出百姓要“住有所居”，为中国式住房保障决定性地确定了方向和步骤。

　　此前，由于过于强化住宅的商品属性所带来的中低收入群体住房之痛，以及相关的住房制度之弊，推动有关方面从2008年开始由社会层面的认知转为密集的政府政策诊疗。但政策转向、执行所激发出来的细节碰撞，亟须政策的进一步完善。

　　住房市场化之利弊

　　住房制度改革历经曲折。

　　中国房地产及住宅研究会副会长张元端把我国住房制度改革历程分为5个阶段，即：1980年至1988年的试点阶段；1988年至1994年的全国推进房改阶段；1994年至1998年的深化城镇住房制度改革阶段；1998年至2003年的停止住房实物分配，实行住房分配货币化阶段；2003年至2007年的调控房地产市场，建立住房保障制度阶段。从2007年开始，我国住房制度改革进入第六个阶段，即强化住房保障阶段。

　　张元端表示，这五个阶段经历了住房政策从“市场、保障并重”到“重市场、轻保障”，又再回“市场、保障并重”的曲折过程。

　　建设部原副部长杨慎坦言，不能否定住房市场化的积极作用，住房市场化推动了对住宅的投资和GDP的增加。建设部部长汪光焘指出，在市场化激励下，仅2003~2007年的五年，全国城镇住宅投资总额达到6.7万亿元，比上一个五年增加了4万多亿元，年均竣工住宅超过6亿平方米。

　　反映在人均居住面积上，1978年，全国城镇居民人均建筑面积是6.7平方米。到1998年人均居住建筑面积提高到了18.7平方米。特别是1998年后，提出停止实物分房，实行货币分配，同时培育和发展以住宅为主的房地产市场。结果到了2007年，全国城市居民人均住房面积达到28平方米。

　　但在将住房大力推向市场的同时，弊端也逐渐积累。1998年房改时曾提出要最后形成以经济适用房为主的住房供应体系，但2007年数据显示，尽管多年来经济适用住房投资大幅增长，但只占商品住宅投资的4%左右。

　　此外，住房市场化所推动的房价不断攀升也越发使低收入家庭遭遇住房窘境。　据建设部统计，目前全国城镇人均住房建筑面积低于10平方米的低收入家庭还有约1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%。由于以往将住房问题界定为市场领域，结果截至2007年10月底，累计全国只解决了68.1万户。

　　对此，建设部副部长齐骥强调，全面建设小康社会的目标单纯地追求平均数是不够的，应当设法让所有的社会居民都能够享有适当的住房。　

　　框架明确　

　　“在住房保障体系建设方面，　2007年以前体系支离破碎，只有廉租房的零星建设。客观说，2007是个元年，城市政府开始行动起来，以建立起一个分层次的住房体系。”北京建委一位官员对《第一财经日报》描述各地住房体系状况。

　　现在，建设部对现阶段我国住房问题，也基本上有了一个比较明朗的政策取向：低收入家庭主要通过廉租住房解决，外加经济适用住房；中等收入家庭根据各地实践可以采取限价商品房和经济租用房的办法解决；高收入家庭主要通过市场解决。

　　根据安排，2008年年底前，所有市、县对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭，基本做到应保尽保。东部地区和其他有条件的地区须将廉租住房保障范围扩大到低收入住房困难家庭。

　　对于商品住房价格高位运行和上涨较快的大中城市，建设部要求2008年度批准规划的商品住房建设中，要增加限价商品房供应，努力帮助中等收入家庭解决住房问题。

　　据了解，限价商品房在2008年将全面推开，目前全国大多数省份已提出了相应的计划。而经济租赁房试点办法也在福建省的经验基础上，2008年一季度将在北京推出。

　　为使住房保障目标由上而下落地，建设部明确要求各地政府1月底前要公布2008年度住房建设计划。3月底前要公布2009年住房建设计划。6月底前要公布2008~2012年住房建设规划。

　　对规划内容建设部也做了不厌其烦的说明：重点明确廉租住房、经济适用住房、限价商品房和中低价位、中小套型普通商品住房的结构比例、建设规模，并落实到具体地块、项目，控制单宗土地供应规模，明确项目开竣工时限，确保供应出去的土地能够及时开发建设。

　　作为对地方政府的其他制约，国务院要求省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，要对所属城市人民政府（县级以上政府，包括县级）实行目标责任制管理，进行相应政绩考核。城市政府每年在向同级人民代表大会所作的政府工作报告中报告解决城市低收入家庭住房困难年度计划的完成情况。

　　资金仍存缺口

　　建设部副部长姜伟新近日坦言，从近期国务院督查组对各地检查情况看，当前推进廉租住房制度建设遇到的问题，其中包括廉租房的房源不足。

　　而房源不足的背后是资金问题。

　　目前，我国廉租房建设资金主要来自于以下四个渠道：财政拨款，住房公积金收益提成，各地土地出让金提成，财政专项补助。其中一、二、三项都有不同程度的缺口。

　　记者了解到，在2007年国务院全国住房工作会议召开之前，建设部曾向国务院汇报，汇报材料显示，若要实现2008年底前所有县城做到应保尽保，则至少每年要投入500亿元资金。而现有政策框架内，仅有70亿~100亿元能够落实，缺口达到400亿元以上。

　　据建设部部长汪光焘介绍，2007年各地财政安排廉租住房资金77亿元，超过各地历年累计安排资金的总和。综合数据，在1998~2006年的8年间，这项资金投入的总额仅为70多亿元，全国累计廉租住房实物配租只有20万套上下。

　　为解决资金问题，中央再三明确住房公积金增值收益必须首先用于廉租房建设，五年来住房公积金还为解决低收入家庭住房困难提供了80亿元廉租住房资金，其中2006年提供了20亿元，2007年提供了37亿元。

　　《廉租住房管理办法》规定土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金，比例不得低于10％。2006年全国城市土地出让金的净收益2978亿元，不到3000亿元，其中10%也就是近300亿元。但是最后实际只安排了3亿多元。2007年可以从土地出让净收益中提取70亿元，实际上只提了29.6亿元。

　　财政部会同建设部、民政部等有关部门制定廉租住房保障专项补助资金的实施办法，2007年中央财政安排了51亿元专项补助资金。

　　为弥补剩下的资金缺口，人民银行会同建设部、财政部等有关部门正抓紧研究提出对廉租住房和经济适用住房建设的金融支持意见。而北京建委一位官员向本报透露，北京正在积极与银监会商议，筹划发行住房债券，以拓展住房建设融资来源。

　　地方政府的动力

　　对于加大廉租房建设，目前社会各界并无分歧。而十余年来对经济适用房的争议，随着建设部和一些城市政府部门对经济适用房政策进行了更严格的规范，也逐渐消失。

　　但随着主要解决中等收入群体的限价房在全国的推开，社会对限价房的非议却逐渐升温，广州甚至有政协委员批评限价房影响社会和谐，让人看到了计划经济时代的影子。

　　实际上，随着建设部受命承担起中等收入群体住房保障责任，地方政府感受到了住房保障与房地产业发展之间所产生的冲突。

　　吉林省2005年固定资产投资增速全国第一，2006年第二，2007年排全国第四。但吉林省建设厅一位负责人对本报表示，吉林省房地产市场规模小，2005年只有200亿，占省固定资产投资的10％，到2007年升到500亿，但也只占14％，“房价在长春的均价是3000元/平方米，并不高。吉林省的现状决定了还要认真考虑如何拉动建筑市场的发展。”

　　去年国务院10部委联合督查组调查地方房地产调控效果时发现，有些城市，其发展房地产业所带来的财政收入占到了总数的30％。

　　“毕竟基层政府考虑更多的还是怎么发展、建设房地产业，增加地区收入。”北京市建委上述官员向本报表达了担心，“省市以下设立的住房保障机构和人员配备可能具临时性特征，不能认真履行责任。我们担心区和街道临时弄一些人来应付，不认真。”

　　对此，建设部副部长姜伟新日前在全国建设工作会议上强调，目前部里已经完成住房保障司的组建工作，各个省（自治区）建设厅要向省委省政府汇报这个情况，要重视住房保障工作机构的建设。“因为这是建立健全廉租住房保障制度的重要组织保证。”姜伟新说。

谁该享受限价房？

　　限价房全国铺开，各种争议也逐渐出现

　　2007年11月，温家宝总理和建设部汪光焘部长考察新加坡时提出了“经济适用房主要是面向中产阶层”的观点之后，中等收入群体的住房问题逐渐升温。

　　到2007年12月建设部正式受命研究政策保障中等收入群体住房。考虑到经济适用房的适用对象被2007年的《国发24号文》明确由中低收入家庭下调为低收入家庭，限价房成为建设部下决心解决中等收入群体住房困难的主要推广内容。

　　在提到2008年全国建设系统工作时，建设部副部长姜伟新提出，在着力解决低收入家庭住房困难的同时，要把帮助中等收入家庭解决住房问题作为一项重要任务，大胆探索。然而此前在全国各地次第推出限价商品房的过程中，已经出现了各种各样的问题，并集中在如何界定“中等收入”，以及到底需要多少限价房。

　　各地上演“限价”大戏

　　在继宁波、青岛、福州、广州、北京推出限价商品房之后，2008年更多省份和城市加入了开发限价房的阵营。

　　河南今年计划推出限价房；武汉开建90万平方米“双限房”；　烟台探索建限价房解决“夹心层”住房问题；南昌市年内将推出12宗835亩“限套型、限房价”的商品住房用地；天津2008年开工建设限价商品房150万平方米。西安更是2008年要推出400多万平方米的限价房。

　　而北京市在2007年推出12宗两限房，用地建筑面积约387万平方米(含配建廉租住房13.3万平方米)基础上，2008年更是进一步推出450万平方米限价房。

　　广州则是于近日公开发售首个限价房楼盘保利西子湾，该楼盘首批推出843套限价房，统一售价6500元/平方米。到2008年年底广州限价房将达到有效供给1.5万套。

　　2008年，限价房在全国呈燎原之势。

　　首创限价商品房政策的是宁波市。在连续３年房价领跑全国的形势下，2003年，为了平抑过高的房价涨幅，宁波市出台了限价商品房政策。随即在2004年２月，宁波推出5000余套限价商品房，面积在55平方米~95平方米之间，均价控制在3000元／平方米左右，按规定主要提供给未享受过实物分配且无自有住房的单身家庭、已到适婚年龄无自有住房的单身居民或所拥有的自有住房低于人均住房建筑面积１８平方米的家庭。

　　紧跟宁波的是同为计划单列市的青岛。鉴于房价高涨而经济适用房投入的量不能满足市面上的需求，2004年８月，青岛市新的住房政策将原来过于宽泛的经济适用房供应范围一分为二，向低收入家庭供应经济适用房，向中等收入家庭供应普通商品房。

　　为了使普通商品房与商品房有严格区分，青岛市决定给普通商品房制定限价，同时购买普通商品房也要像购买经济适用房一样必须有购房许可证。普通商品房建设用地在出让时限定了价格，开发商的利润也被限定在８％以内，限价商品房的价格将被控制在周边商品住房平均价格以下水平，按楼层、朝向等因素，在上浮不超过１０％的幅度内确定每套住房的销售价格，下浮不限，但平均销售价格不得高于限定的合同均价。2006年9月青岛市首批普通商品住房上市，公开销售1200余套限价房。　

　　谁是中等收入？

　　建设部主管住房市场的副部长齐骥曾明确表示，限价商品房主要解决的是本地居民的困难问题，尤其是大中城市，这些城市房价近年上涨比较快。针对解决的是不符合经济适用房又买不起商品房的所谓“夹心层”的收入家庭。

　　根据近期出台的《广州市限价商品住宅销售管理办法（试行）》，广州规定购买限价房收入条件：个人申购的，本人税前年收入在10万元以下，以夫妻联名方式申购的，家庭税前年收入在20万元以下。

　　北京市新近所确定的“两限房”购买家庭条件为:北京户口的三口及以下家庭年收入在8.8万元及以下，家庭总资产净值不超过76万元，人均居住面积小于15平方米。

　　限价房适用对象除拥有当地户口的中等收入家庭外，北京市国土资源局局长安家盛则表示，在具体操作的时候，对符合首都产业结构的人才、北京市吸引的人才，包括为中央服务的人才，可临时调剂供应。同时，持绿卡的人员享受北京市民待遇，也可按照相关要求申请购买。

　　尽管广州和北京出台了具有标本意义的限价房具体管理销售政策，但自从建设部于2006年透露表示将推广限价房起，就一直遭到社会的争论。

　　中原地产华北区总经理李文杰对《第一财经日报》表示，首先划分中等收入阶层很困难，主要原因是居民每年的收入都有变化。目前在中国，个人的财产收入是不清楚的，也没有办法准确核实。这些都限制了住房保障政策在落实的过程中对收入群体的定量划分。

　　限价房供应对象的庞大，以及供应标准的宽泛，令合富辉煌集团董事长扶伟聪对限价房表示怀疑。“一味将保障对象往上扩展，那些不能买限价房，又买不起商品房的人怎么办？”扶伟聪说。

　　中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌分析认为，政府要保障的阶层应该是低收入家庭以及中低收入家庭，中等收入家庭的住房解决则应该划入市场供应。

　　为尽量使限价房实现初定目标而免受争议，北京对限价房设置了苛刻条件，令众多等待者空欢一场。北京规定，购买限价房就须退出原住房，购买家庭年收入上限11.6万元，限价房的再上市也将参照经济适用房设置了“取得产权5年内不得转让”的规定。5年后自由上市，价差部分的35%由政府拿回。

　　“条件苛刻得的确有点类似于经济适用房政策了。”北京建委一位人士对本报坦言。

　　总量难确定

　　限价房的房价确定涉及如何在不损害市场机制条件下保障供应对象利益，其数据测算背后实际是个利益平衡问题。

　　姜伟新最近表态，一些地运用市场机制和政府指导相结合的办法确定房屋出售价格，然后从土地出让开始完全市场化，建成以后根据地方实际情况以略低于市场价出售给中等收入的家庭。这个“略”的程度是多少，各个地方不一样，建设部也没有明确规定，建议大家积极探索。

　　广州限价房楼盘保利西子湾销售价格，约为同地区同质楼盘价格的70％，保利地产从中获利为开发同质商品房利润的一半。

　　而北京限价商品房销售价格比该地区同质普通商品房下浮10%到15%。福建省限价房价格将按周边商品房均价80%确定。青岛则是将限价房周边商品住房平均价格下浮比例调至21%。

　　从现有市场反馈来看，限价房的推出，对抑制房价上涨产生了比较大的正面影响。

　　当广州以6500元/平方米推出全国第一个限价房项目保利西子湾之际，1月下旬，离保利地产在广州西郊金沙洲板块开发的这个限价房项目不远处，一个叫“时代-糖果”的新盘几乎同时开售，并打出了“起价每平方米4880元”的口号。同样位于金沙洲的合生创展一个新楼盘也开出了每平方米5400元的起始售价。

　　根据计划，2008年广州限价房占全市商品住宅总预售的比例超过1/10。广州市市长张广宁近日分析认为，广州房价过快增长势头已明显放缓。而北京市建委主任隋振江最近也表示，北京房价涨幅趋缓。

　　不过，随着限价房投放市场，显现拉低周边房价效应同时，投放总量难题也突显出来。近期北京市在向国家有关部委汇报情况时，提出限价房总量确定的难题。总量的控制，少量的限价商品房推向市场，对市场没有太大影响，而大量的限价商品房出现则必将使得国有土地的出让价格遭到损失，因此如何协调其比例也将是一个很重要的问题。

　　姜伟新近日提醒，当前解决中等收入家庭住房问题的办法不能对未来住房市场化改革形成障碍。

　　对此，一位不愿透露姓名的专家对本报表示，限价房是房价涨幅偏高城市的应急之策。不能影响到房价大幅下跌，影响到房地产业对国民经济的重要推动作用。“考虑到限价房政策对合理市场机制的一些干扰，中等收入群体的住房问题长远来看不应该通过行政力量来解决，而应该是通过市场化手段比如土地供应、金融政策，使得房价合理回归，最终使得中等收入群体降低进入市场购买商品房成本。”该专家表示。

国家部委对低收入人群的界定

　　国家统计局:

　　我国收入调查中有九分法、七分法、五分法等，应用得比较多的是五分法，即把所考察的收入人群样本分成五个部分，低收入人群、中下收入人群、中等收入人群、中上收入人群、高收入人群；再假设各部分人群占总人口的百分比相等，都是20％。

　　在《中国统计年鉴》中按收入情况将家庭分为七组，即最低、低、中低、中、中高、高和最高收入组，除最低、低，高和最高占的人口比例为10％外，其他各组的比例均为20％。用到的指标包括平均每人全部年收入，平均每人可支配收入。其中城镇居民家庭收入指被调查城镇居民的全部实际收入，包括经常或固定得到的收入和一次性收入；可支配收入指被调查城镇居民家庭在支付个人所得税、获得补贴后得到的实际收入。

　　民政部：

　　民政部以前只负责制定城市居民最低生活保障标准。《城市居民最低生活保障条例》规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。”

　　制定城市居民最低生活保障标准的依据主要包括：（1）维持居民的最低生活需求所需要的物品的种类和数量；（2）生活必需品所需要的费用；（3）市场综合物价指数，尤其是生活必需品的价格指数；（4）居民的平均实际收入和消费水平；5）经济发展状况和财政收入状况；（6）其他社会保障标准。

　　据2008年1月份民政事业统计月报，城市居民最低生活保障人数2277.5万人，城市居民最低生活保障户数1073.5万户，城市最低生活保障月人均支出水平123元/人，城市最低生活保障当月计划支出26.2亿元。

　　2007年8月前，廉租住房的供应对象是最低生活保障线上的人。但8月的国务院24号文下发，将低收入群体也纳入保障范围，民政部授命会同有关部门制定城市低收入家庭资格认定办法，具体标准由地方定。

百亿财政支持　厦门普推保障性住房

　　2008年厦门在建保障性住房面积达234万平方米，年底交付使用7000套

　　“五年内有交易房产行为”、“单身但并未到晚婚年龄”、“申请人有房产”、“申请人及其妻子长期不在厦门工作”……　

　　从去年开始，厦门市政府网站上开始一批批更新“公示”，引发全市的高度关注，这些公示中的人可能来自任何一个市民，或者他们的家人和朋友。　

　　自去年厦门推出“经济租赁房”制度以来，7000户居民提出了申请，这大大超过了目前政府提供房源的数量。为了公平、合理地将房子交到真正需要的人的手中，厦门市政府对每户申请政府“经济租赁房”家庭的收入、状态、资本财产，甚至婚恋生活都进行严格核对，并在政府门户网站上公示。除了民政、工商、银行，甚至包括街道办事处都加入了对个别家庭能否享有政府保障房产的评定之中。

　　福州大学不动产研究所教授、国房网总经理刘福泉接受《第一财经日报》采访时表示，国内的住房保障体系目前从中央到地方，似乎都在胶着状态，人人都在想办法，但是曾经的“经济适用房”制度、廉租房建设、90平方米限制制度以及正在推行的限价房都在现实中或多或少遭遇了尴尬。　

　　刘福泉认为，房地产政策不在于出台的内容，而在于执行，现实中能否体现政策的本意是问题的关键。　

　　如何执行有力？在“厦门蓝本”中，人们似乎看到了一些令人感动的“细节”，正是这些“细节”的不同，使“经济租赁房”制度在这里得以开展。除了海风、岛屿和温润的气候，厦门市民将开始享受新一项“宜居”因素——经济租赁房。　

　　从厦门推广到福建

　　今年年初，“致力于‘住有所居’，改进和规范经济适用房制度，建立‘经济租赁房’制度”写入了福建省的《政府工作报告》。这标志着福建省正式先于全国开始探索“经济租赁房”制度。　

　　“经济租赁房”的出现，源于价格高涨的房地产现状下，社会上开始流行“夹心层”的说法。针对一批既不能买或暂时未买到经济适用房，又不符合廉租房、限价商品房申请条件的人群。　

　　福建省省长黄小晶在今年该省“两会”上曾表示，解决“夹心层”的住房问题很迫切，甚至连博士后也属于这个层次，“经济租赁房”是解决他们住房问题的重要举措。他说：“当前我省正大力加快发展住房保障制度建设，对既不符合住房保障对象要求，又买不起房的年轻人住房困难问题，我们已开始积极研究探索解决之策。”　

　　省长的自信或许来源于“厦门蓝本”的初步成功。　

　　随后，福建省建设厅副厅长王知瑞在今年年初进一步透露了政府的初步想法，针对“经济租赁房”的“房租”如何定价、适用人群范围等疑惑进行解释。

　　争论“经济租赁房”

　　事实上，“经济租赁房”在理论设想上一经提出，立即引来了学界、房地产商界的诸多声音。　

　　刘福泉对《第一财经日报》表示，“经济租赁房”的受众仍然要偏向低收入阶层，不能成为中等收入者或潜在的中等收入者住房的解决之道，仍然还是低收入住房保障的一部分。他认为“夹心层”如果锁定为中等收入人群，是不合适的。

　　“政府管得少才能管得好，如果连中等收入的群体都要政府提供保障，那么整个保障体系也就丧失了意义。”刘福泉说。

　　目前，福建当地媒体对“经济租赁房”的受众措辞也相对模糊，有观点认为，刚毕业的大中专生不应算在“夹心层”之内来分占不多的公共资源。但地方政府认为，将毕业学生纳入，有利于当地吸纳、留住人才。　

　　另一个担心是，租赁房价格与市场租价之间如何协调，以及相应的物业待遇如何。　

　　对此，福建省表示，“经济租赁房”主要是在限价房、经济房中配建，专门用于出租，实行以物价部门核定的成本来定租金这一方式。供应对象主要面向行政机关、企事业单位、新就业大中专毕业生、引进人才等中低收入住房困难群体。“经济租赁房”可享受经济适用住房的各项政策，“经济租赁房”套型面积原则上控制在60平方米以下。　

　　这一模式的初步建立得到了建设部的高度评价，“福建经验是先搞政策性租赁房，租赁价格略低于市场价，同时再搞限价房。”在建设部近日的一个会议上，建设部副部长姜伟新如是说。

　　40亿元的“实验”

　　就在理论上仍有困惑的同时，厦门的“经济租赁房”已悄然实行。继2005年厦门大规模启动第一批保障性住房建造之后，去年夏天，首批获准市民开始入住这些60平方米的新房。　

　　在现实中，厦门市保障住房建设与管理办公室常务副主任林栗如的想法与刘福泉相同。　

　　林栗如被公认为厦门“经济租赁房”的倡导人。林栗如曾表示，社会保障性住房政策目标直指中低收入住房困难家庭。“困难”两个字说明社会保障性住房的核心作用在于“雪中送炭”而非“锦上添花”。

　　“要从最低收入者、最需要的人做起。”刘福泉说，政府在住房保障上应该“由低到高”，这也是厦门为何先从“经济租赁房”着手的原因之一。　

　　自1991年国家推行“经济适用房”制度时起至今，厦门的经济适用房和廉租房的建设也有3万多套。但是和很多其他省市一样，其本身存在弊端，执行不顺。

　　2005年后，北京的“经济适用房”制度被不断发掘，北京转而设想推行“限价房”的思路也影响到了厦门。　

　　2006年厦门“两会”期间，集美大学房地产发展研究所所长李友华提交了一份《关于进一步扩大中低收入群体住房供应力度，在厦门推行限价商品房的建议》。　

　　但是“限价房”没有真正做起来，厦门市建设与管理局的一位官员曾对媒体透露，当初厦门也曾研究过“限价房”的政策，但在考虑到实际操作中仍存在很多问题，包括如何限价、怎么销售、卖给谁等，最终还是放弃了这一想法。此外，执行者还担心“控制不好还可能起到扰乱市场的反面效果”。

　　最终，厦门市在住房保障体系中保留了原“经济适用房”制度，开始尝试新的“经济租赁房”制度，形成两级政府最低收入住房保障体系，并分别再起名为“保障性商品房”和“保障性租赁房”，致力于保障的两级层面“简明清晰”。　

　　随后，市政府、保障住房办的相关人员分三批赴香港地区，学习、借鉴香港地区的公屋、居屋的管理经验。2006年5月31日，厦门市政府正式宣布：政府将斥资40亿元在未来3至5年建设保障性租赁房和保障性商品房160万平方米、约2万套。　

　　机构与财政到位

　　为了使此项政策更有效率地落实，厦门市在2006年底成立了厦门市社会保障性住房建设与管理办公室，直接挂靠市政府办公厅。　

　　这个管理办公室的成员来自地方财政系统、建设厅、规划局、国土房产局等。厦门当地一位长期采访住房建设的资深媒体人士告诉记者，这样的直属办公室减少了各部门“各自为政”的摩擦。

　　这位媒体人还指出，人的作用十分重要，保障办中的执行者工作细致到位。“比如，在厦门市政府网站主页上开通一个直接链接，保障办每隔半个月会出电子剪报，报告新楼的建设进展情况，方便市民获得信息、展开申请。”他说。

　　记者在阅读剪报中还发现，对于一些模糊不清的申请者情况，保障办公室的一些领导会亲自登门，不仅仅从一些工商、银行、民政登记信息来判别一个家庭的收入，这降低了一些隐形收入高的家庭“混”入政府保障房之中。　

　　在房源提供上，由于有市规划部门的统一参与，已开始控制政府保障住房和商品房的比例，此举可能会稳住当地“房价”，并统一规划“土地”资源。目前，厦门市2008年新计划中市场商品房住宅建筑面积约为政府保障性住房的4倍。

　　根据近期社会保障性住房项目数据统计：2008年在建社会保障性住房的总建筑面积达到234万平方米，拟新开工建设的保障性住房建筑面积约105万平方米；至2008年底，可交付使用的住宅约7000套，总建筑面积约42.4万平方米。　

　　当前只是几百户居民住进了“经济租赁房”，但是申请户已经达到了7000户左右。厦门市将申请资格和建房工作一起开展，保证已获得资格核准者在今明两年中入住新房。　

　　对于厦门市政府而言，在保障性住房投入方面，包括住宅建设、租赁补贴、物业管理等费用，有统计称，市政府前后投入了近百亿元。这对于一个地方政府而言，是庞大的财政支出。刘福泉认为，并非所有的地方都拥有如此大的地方财政，地方政府的住房保障制度创新背后，仍然需要财力支撑，这需要房地产政策之外，中央、地方财政分配制度的改革一起配合进行。　

　　“毕竟并不是所有地方财政像厦门这样宽裕，所以全国效法，需要更多的探索。”上述媒体人也对本报表示。

对接市场　江苏试行经济适用房“共有产权制”

　　专家认为，上述制度使保障性住房转为普通商品房成为可能

　　共有产权制度下，政府投资建设一套经济适用房，不再是只解决这一户中低收入家庭的住房困难，通过市场的买卖，可以回笼资金，进行再投资

　　江苏省对经济适用房产权共有化的先行探索，为经济适用房的退出、累积和瞄准保障对象觅得一种机制，使经济适应房制度成为一种真正与市场对接的制度。

　　2007年7月1日，江苏省制定并实施了《江苏省共有产权经济适用住房试行办法》（下称“试行办法”），实施半年来成果显著。共有产权的模式被外界看成是继经济适用房、解困定销房、廉租房等住房保障形式后江苏省的一种创新，而在专家眼里，这种创新的未来将通向中国住房结构深层次的改革。

　　对接普通商品住房

　　“我们省里有这个指导性的办法，各个城市可以在这个基础上进行发挥，因地制宜然后融入自己的思维，包括苏州、淮安、泰州现在都有自己的一套实施办法。”江苏省建设厅房改办的一位官员告诉《第一财经日报》。

　　根据江苏省的规定，共有产权经济适用住房每套户型面积最大不超过70平方米，个人拥有产权的份额不低于50%。共有经济适用住房国有产权份额的面积，由经济适用住房主管部门代表国家按国有资产进行管理，并向居住人收取租金。租金标准可为公有住房租金标准，也可介于公有住房租金与廉租住房租金之间。

　　与此同时，购房者在购买共有产权经济适用住房5年内，可一次或分期按原共有产权经济适用住房成本价购买国有面积的产权。

　　5年后，按照经济适用房主管部门会同物价部门重新确定的价格执行。取得完全产权5年后，经当地经济适用住房主管部门同意，可按照市场评估价格上市出售，按届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的50%向政府缴纳土地出让金等收益。而政府将这笔收益纳入城市住房保障发展资金管理，专项用于今后的共有产权、租赁型经济适用住房的建设。

　　上述这位官员告诉记者：“目前规定一般是5年，这是一种激励机制，所以现在试点看来，大部分不到5年就买回去了。”在试行办法推行半年多来，已经有不少共有产权房被房主引入到商品房市场中。

　　江苏省在2007年把目标定在1000户共有产权经济适用房住房试点，据悉，今年的目标将大于这个数字，而购房对象是否会有标准上的变化，目前并不得知。

　　南京市建委研究室主任陆玉龙告诉记者，中国的贫困人口今后肯定是越来越少，因此共有产权可以帮助目前饱受争议的经济适用房制度向大众住房模式发展，共有产权可以在市场经济的方式上使购房对象合理扩大，因此不仅仅是单纯的经济适用房了。

　　强调累积过程

　　在2007年12月，国家建设部等七部委联合发布《经济适用住房管理办法》（下称“管理办法”）中特地引入了共有产权的概念，在第三十条中解释了经济适用住房购房人拥有有限产权的内容。

　　在陆玉龙看来，单纯的经济适用房制度缺乏累积效应，而共有产权制度改变了这一切，使管理办法中提到的有限产权成为现实。

　　他谈到，从货币形态看，由于政府用于补贴经济适用房的财政支出放弃了应有比例的房屋产权，财政资金投入住房保障“有去无回”，即使受助人变成“百万富翁”，也无法收回。尽管规定经济适用房在一定年限后上市转让时，政府要收回一定比例的差价收益，但收回多少、怎么收回差价收益，因缺乏房屋产权依据，难以操作。

　　而从实物形态看，由于政府放弃了经济适用房应有的产权，受助家庭缺乏依法退出的机制，使经济适用房丧失了多次循环用于住房保障的功能，一套经济适用房只能解决一户中低收入家庭的住房困难，即使10年、20年后这户家庭步入中产阶层，甚至到这户家庭的第二代、第三代人都不具备居住经济适用房条件时，这套经济适用房也难以用来解决其他中低收入家庭的住房困难。

　　从理论上讲，共有产权实现经济适用房的循环利用。共有产权制度将经济适用房作为不动产的长期有效性与受助家庭经济状况的动态性有机对接起来，形成了受助家庭走向富裕而退出住房保障的机制和经济适用房循环利用的机制。

　　在共有产权制度下，政府投资建设一套经济适用房，不再是只解决这一户中低收入家庭的住房困难，通过市场的买卖，可以回笼资金，进行再投资，实现政府有限资源的循环使用，为多户中低收入家庭解决住房困难。

　　陆玉龙认为，共有产权的退出机制充分体现了这种循环利用。

　　他解释，退出机制有几种方法，一种方法是从政府手中把产权买走，政府可以制定优惠政策鼓励买走，政府拿到钱再去帮助其他困难群体；第二种，住户可以不要这个房子，因为作为经济适用房面积总是小的，他可以把产权卖给政府，未来政府也就等于是花了一半的钱买了一个完整的房子，将来再卖给新的困难户，价格可以按照当时的市场价，投资多少收益多少，政府投资也是政府来收益；第三种方法就是把房子向市场拍卖，该他多少比例他拿多少钱，政府也拿政府的钱。

　　“共有产权突出了用市场经济的思维去搞住房保障工作，这个是根本。”陆玉龙强调。　

　　让政府也获利

　　管理办法在专建经济适用房小区这个已有模式基础上，提出在商品房建设中配建经济适用住房模式。加上经济适用房建设用地一直来是以划拨方式供应。这为开发商和地方政府带来了难题，而共有产权房的推出，让管理办法中提出的这一设想得以变为现实。

　　所谓“配建及回购”，“比如说开发100万平方米的小区，政府在拍卖土地时候说好了，回购10万平方米，回购价如何确定，建筑安装成本加地价加上一些税费，就是不加利润。”陆玉龙说。

　　然而，对于开发商来说，这种模式并不受欢迎。上海的一家地产开发商的销售经理告诉记者，政府全部收购对其来说是没有风险的，但是创利是有限的，利润会很薄。另外在一个开发的小区中，在同一个土地价格上同时开发市场的商品房和共有产权的经济适用房，有很多难度。

　　而政府方面，江苏省建设厅的一位官员告诉记者，按照共有产权的理论，即便民众逐渐向政府买回那另一半的产权时，政府也是没有钱赚的，完全是取之于民、用之于民，政府是无利可图的，完全是民生的工作。

　　他坦言，其实许多当地政府并不太欢迎经济适用房，因为税收少了，同样一块地产出率就差了，如果一块地是卖2万元/平方米的房子，就收2万元的税收，造10万平方米的高价商品房，财政收入可以增加，因为卖房有契税，而经济适用房契税是很低的，房价低就会让地方政府的财政收入少掉一块。

　　调节房价的有力工具

　　政府在住房方面的保障人群正在发生变化，陆玉龙告诉记者，我国的住房保障制度针对的目标，应该逐渐从贫困家庭，转变为阶段性购买力不足的群体，他们很大部分是年轻的创业者和城市的新移民。

　　在陆玉龙看来，共有产权的模式要解决完当前贫困人群的住房问题，解决完之后要迅速地实现住房保障功能的升级和转换，把阶段性购买力不足的群体作为住房保障的重要对象。“而且年轻创业者的退出率高，把年轻人拉进来以后，可以掏很少的首付款，少贷款，政府再保留一部分产权，那么10年就把贷款还掉了，10年之后就不同了。”

　　前述江苏省建设厅房改办的官员表示，我国现行的廉租房制度，目前针对的是低保家庭给予低廉的租金，如果将来对象要扩大的话，租金肯定会适当提高，人员对象也会放宽，限制条件会放宽，这种扩大保障人群的方式肯定是未来的趋势。而共有产权房是符合这一趋势的。

　　陆玉龙告诉记者，共有产权未来还可以起到调节房价的作用。

　　根据理论，在房地产市场供不应求、房价上涨过快时，政府可以直接组织经济适用房建设，一方面可以较快地增加住房供应，缓解供求矛盾；另一方面可以发挥经济适用房价格水平在整个商品房价格体系中基准价格的作用，拉低商品房价格的总体水平。

　　当房地产市场供求基本平衡、房价比较合理，但空置率较高时，政府可以直接向开发商购买住房，作为经济适用房向中低收入家庭出让部分产权，也可以由受助家庭在市场上购房，政府提供货币补贴，较快地增加住房的有效需求，减少商品房积压，促进房地产市场健康运行，同时降低政府在住房保障方面的行政成本。

来源：第一财经日报