2007年11月26日 中国国土资源报
英国是最早开展城乡规划立法的国家，规划法是规划体系的核心
英国由英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士四个地区组成，面积 24．41万平方公里，人口约6000万，属君主立宪制国家。规划法是规划体系的核心。英国作为最早开展城乡规划立法的国家，自1909年的第一部规划法实施以来，先后颁布了20多部这方面的法律法规。1909年颁布的第一部关于城乡规划的法律——《住房及城市规划诸法》，标志着规划成为政府管理职能的开端。
1947年《城乡规划法》奠定了英国现代规划体系的基础。该法要求规划体系必须包括规划编制、规划控制以及赋予规划机构权力保障规划实施的管理。具体有三个特点：土地开发权国有化，这为实现有效的公共控制、保证开发和土地利用符合规划方案提供了最低限度的必要条件；通过建立兼有制定规划方案和开发控制职能的新地方规划当局，把两种业务职能联系起来；政府向丧失开发权的土地所有者支付补偿金。
目前英国遵循的规划是2004年颁布的《规划与强制性购买法》。该法总体上是建立更富有弹性和相应能力的规划系统，增加社会参与的效力和质量，并使规划援助得到资金保障；通过提出标准的申请形式、改变规划许可期限、允许地方规划机构通过地方发展条例实现地方允许的发展等改善发展控制过程；通过允许不同方面的调查同时而不是连续地进行来加快主要基础设施项目的进行过程；强制性购买体制更简单、公平和快速以支持主要基础设施投资和城市更新的相关政策。
蓝图规划、过程规划是适应不同时代的规划方法
蓝图规划，又被称为“形态规划”，是1947年《城乡规划法》的产物。有三个特点：一是规划就是编制规划方案，画出在一定年代内希望实现的某些最终状态的详细图景。没有它就不可能对土地利用和新开发进行有效的控制。规划的重点是研究规划方案所要完成的任务和实现这些任务的各种途径。二是所描绘的蓝图很少允许有不同的选择。三是在规划编制程序上，曾简单地表示为：调查——分析——规划方案。首先是现状的调查和以调查为基础的分析，然后是根据分析成果提出必须采取的措施，措施多具体地体现在既定的规划方案中。
以1968年《城乡规划法》为标志，蓝图规划被过程规划所取代。过程规划的方法源于控制论的出现，即以控制论为基础的规划，也称为“系统规划”。首先，规划的重点在于描述各种政策可能造成的结果，然后以相应任务来评价各种政策，以便选择其中较好的一个。强调基础政策的立论充分的规划，而不是详细的土地使用配置规划。第二，过程上体现为循环的特点。英国系统规划主要创始人麦克洛夫的描述最为直接：在作出编制规划和建立一个特定系统的基本决定以后，规划师要列出广泛的目标，并根据这些目标确定具体的任务；借助系统模型来求得他将采取若干可能的行动方向；然后，根据这些任务和可能的财力来评价各个比较方案；最后通过共同政策投资或控制私人投资等来实施最优方案，隔一定的时间进行检查修正，并以此为基础重新进行同样的过程。
英国城乡规划对我国国土规划的启示
我国新一轮的国土规划仍在试点阶段，国土规划的内容与英国城乡规划有所交叉，英国城乡规划的发展对我国的国土规划有以下启示：
适应社会经济发展的需要不断发展与完善。伴随着产业革命的开始、工业化和城市化进程、二战后的城市重建和复兴、经济衰退、全球化等不同的社会经济发展阶段，英国的城乡规划都有不同程度的适应性或创新性发展。规划方法上从蓝图规划到过程规划，与宏观调控工具的指导性相一致。我国正处在经济转轨时期，也是工业化和城市化的快速发展阶段，人口、资源、经济和环境的关系表现为不同于以往的特点，建立与此相适应的规划体系，发挥规划作为政策调控工具的功能是必要的。
适应宏观规划不确定性特点需要建立系统规划方法。宏观的或战略性的国土规划通常具有复杂性和不确定性，从20世纪70年代开始，英国就开始根据发展的需要进行了规划方法的改革与创新。因此，我国在长期的计划经济体制下形成的相应规划理念和方法需要适应市场经济体制不断完善的要求进行改进。规划作为公共管理的政策工具，要实现政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务功能。逐步建立适应市场经济体制的，以控制性、参与性为主体，政策性为主导，技术为手段的国土规划方法。与中国实际相结合，创新中国规划体系。国土规划是国家规划体系的重要组成部分。英国规划导向的城乡规划体系从中央、区域到地方的不同层次，涵盖了从住房、环境、交通到能源、污染、废物管理等多个方面，适应了长期以来英国国家发展的需要。我国现行的土地利用规划、城市规划、国民经济和社会发展规划以及相关的部门规划都具有一定的地位和职能，理顺其间的关系，从我国的国情出发，建立具有中国特色的规划体系是开展国土规划的基础性工作。
(中国房地产信息网 www.crei.cn) (作者：中国土地勘测规划院 蔡玉梅)
来源：中国国土资源报
